TLC (ALENA) = MUERTE
Etats-Unis / Amérique latine : l’agenda libre-échangiste en recul
Les pays d’Amérique latine et des Caraïbes ont longtemps considéré les Etats-Unis non seulement comme l’oncle Sam hégémonique, mais aussi comme un marché en permanente expansion pour leurs exportations. Au cours des trois dernières décennies, le gouvernement des Etats-Unis a cherché à assurer son contrôle politique et économique sur les Amériques au moyen d’une série de traités commerciaux : d’abord l’Initiative du Bassin des Caraïbes (Caribbean Basin Initiative - CBI) en 1983, puis l’Accord de Libre-Echange Nord-Américain (ALENA) en 1994, et plus récemment une série d’autres traités de libre-échange avec entre autres les pays d’Amérique centrale, la République Dominicaine et le Chili.
Les initiatives commerciales des Etats-Unis ont été en partie motivées politiquement par la recherche de la part du gouvernement d’augmenter son hégémonie et de maintenir des pays dépendants des politiques états-uniennes - ceci allant du renforcement des régimes de droite pour qu’ils augmentent l’appui de leurs pays aux Etats-Unis dans leur guerre contre les drogues à la restructuration des économies suivant des formules néolibérales. Les traités commerciaux ont fait eux aussi partie d’une stratégie pour assurer aux investisseurs et aux exportateurs états-uniens un accès privilégié aux marchés de la région.
Aussi bien aux Etats-Unis qu’en Amérique latine, les défenseurs des accords de commerce bilatéraux et régionaux considèrent que les règles du commerce et de l’investissement sont la meilleure - et même la seule - voie vers le développement économique, tandis que les critiques accusent de tels accords de causer plus de mal que de bien.
Toutefois, la capacité du gouvernement des Etats-Unis à utiliser les traités de libre-échange et les préférences douanières comme instruments de sa politique extérieure et économique s’est récemment affaiblie. Bien que la guerre en Irak et la conduite délictueuse des républicains aient été les questions principales lors des élections de mi-mandat de 2006, les vainqueurs de ces élections ont également mis en cause les impacts négatifs des traités de libre-échange et de la mondialisation. Peu disposés à utiliser le capital politique qu’il leur restait, les canards boiteux républicains du Congrès ont fait savoir au président qu’ils n’examineraient pas les accords de libre-échange avant les élections.
Les deux partis politiques [démocrate et républicain, ndlr] sont de plus en plus prudents par rapport aux mesures commerciales susceptibles d’augmenter l’énorme déficit de la balance commerciale des Etats-Unis et par l’agacement et la fatigue des électeurs de voir les emplois états-uniens partir à l’étranger. Le dernier jour de la session de 2006, le Congrès a approuvé une extension de six mois de l’Accord commercial préférentiel andin d’éradication de la drogue (ATPDEA), laissant les quatre pays andins - Bolivie, Equateur, Pérou, Colombie - dans l’incertitude quant à l’extension au-delà de la mi-2007 [1] des préférences commerciales octroyées en 1991.
Contrairement aux traités de libre-échange, l’ATPDEA est un accord non réciproque, qui accorde des préférences commerciales unilatérales aux nations andines en échange de leur coopération dans la guerre contre la drogue dirigée par les Etats-Unis ; c’est aussi une manière de promouvoir des accords d’exportation légitimes. Ceux qui travaillent à la politique latino-américaine [du gouvernement US], qu’ils soient de droite, de gauche et du centre, bien qu’avec des motifs différents, appuient la reconduction des préférences commerciales andines. Alors que les groupes progressistes qui y sont favorables pointent généralement l’impact économique négatif sur les travailleurs et les affaires d’un abandon des préférences, les analystes de droite insistent sur les implications géopolitiques négatives de l’élimination des préférences douanières. Des comités d’experts de droite comme l’American Enterprise Institute (AEI) et l’Heritage Foundation comptent parmi les partisans les plus énergiques de la poursuite des préférences commerciales andines, même si ces pays décident de ne pas signer de traité de libre-échange avec les Etats-Unis.
« L’avenir de la région andine est en jeu ». C’est ainsi que Robert Noriega, l’ancien chef de la politique latino-américaine de l’administration Bush, décrit l’état précaire des relations entre les Etats-Unis et la région andine. Noriega, qui est en fait un consultant du néo-conservateur American Enterprise Institute, a été l’une des nombreuses voix à Washington qui ont recommandé au Congrès de renouveler les préférences commerciales andines qui expiraient à la fin de l’année.
Est également appelée à expirer le 30 juin 2007 la « Trade Promotion Authority » - autrefois connue comme « Fast Track Authority » - qui autorise l’exécutif à négocier des accords commerciaux avec une participation minime de la part du Congrès [2]. Sans la capacité de « fast track », c’est-à-dire de soumettre les accords commerciaux au Congrès par seulement un vote pour ou contre, il sera plus difficile au président Bush de négocier de nouveaux accords et de gagner l’approbation du Congrès sur la douzaine d’accords qui sont déjà en attente.
Les élections de l’année dernière en Equateur, au Nicaragua et au Venezuela, gagnées par des candidats de centre gauche, ont souligné la montée des courants politiques critiques des Etats-Unis. Le scepticisme sur les avantages du modèle états-unien de libre-échange et de libéralisation de l’économie croît dans toute l’Amérique latine et les Caraïbes. Pourtant, en même temps, la plupart des pays de la région sont soucieux de préserver leur accès au marché de grande consommation des Etats-Unis et d’attirer de nouveaux investissements états-uniens.
Les Etats-Unis ne sont pas la seule puissance mondiale à tenter d’intégrer plus rapidement les nations latino-américaines et caribéennes à l’économie mondiale à travers des accords de libre-échange. L’Union Européenne (UE), qui a passé de tels accords avec le Mexique et le Chili, promeut agressivement de « nouveaux traités basés sur la compétitivité ... visant le niveau le plus élevé possible de libéralisation commerciale, dont celle des services et des investissements ». Actuellement, l’UE vise des relations agressives de libre-échange avec l’Amérique centrale, les nations andines et le Mercosur.
L’intégration économique avant la mondialisation
Les forces de la mondialisation économique ont provoqué une rafale de nouveaux accords de libre-échange depuis les débuts des années 90, dont la création de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) en 1995. Néanmoins, l’intégration économique régionale dans l’hémisphère occidental date des années 60 et n’a pas été inspirée par la mondialisation ou par la libéralisation du commerce, mais plutôt par le développement de la stratégie d’industrialisation par substitution d’importation (ISI). En Amérique latine et dans les Caraïbes, des sous-régions, comme l’Amérique centrale, les Caraïbes anglophones et le cône Sud, ont tenté d’industrialiser leurs économies en créant des barrières tarifaires élevées contre les importations de marchandises qui pouvaient être produites dans la région.
L’intégration basée sur l’ISI - une stratégie de développement encouragée par des agences de l’ONU - se proposait d’étendre le marché pour les industries nationales, au-delà des petits marchés domestiques, aux marchés régionaux plus vastes de l’Amérique centrale, des Caraïbes, des nations andines et du cône Sud.
Le développement de la substitution des importations a renforcé les industries basées dans les sous-régions. Mais les barrières tarifaires élevées qui protégeaient ces industries ont empêché la plupart des compagnies de concurrencer les grandes multinationales. L’autre faiblesse est que les compagnies étrangères ont commencé à établir leurs opérations à l’intérieur des marchés régionaux, sapant l’objectif original de nourrir le développement industriel de la région. A la fin des années 70 et 80, toutes les expériences d’industrialisation régionale - le Pacte andin, le Marché Commun et Communauté des Caraïbes (CARICOM), de même que les prédécesseurs du Mercosur - étaient mortes, moribondes ou en stagnation.
La principale exception à cette érosion de l’intégration régionale a été l’extension unilatérale de préférences commerciales à l’Amérique centrale et aux Caraïbes - sauf pour le Nicaragua et Cuba - de la part de l’administration Reagan. Lancée en 1983, l’Initiative du Bassin des Caraïbes (Caribbean Basin Initiative - CBI) faisait partie intégrante de la stratégie géopolitique pour la région du gouvernement des Etats-Unis, où des forces de gauche avaient fait irruption dans les années 70. En échange de préférences commerciales non réciproques pour les exportations agricoles, les textiles et d’autres produits manufacturés à main d’œuvre bon marché non traditionnel, les pays de la CBI n’étaient pas tenus de libéraliser leurs propres marchés pour les exportations des Etats-Unis, mais on attendait d’eux qu’ils adhèrent à la politique extérieure des Etats-Unis. Washington pouvait compter sur le marché domestique des Etats-Unis - le plus grand au monde - comme un incitant pour signer des accords politiques, d’aide et de commerce avec le gouvernement états-unien.
Intégration libre-échangiste dans les Amériques
A la fin de la guerre froide, et avec le développement des nouvelles technologies de la communication à la fin des années 80, une nouvelle série d’accords régionaux d’intégration a vu le jour. Les principes libre-échangistes ont remplacé l’industrialisation protégée et le développement endogène dans le cœur philosophique des nouveaux accords.
Tout en maintenant la CBI, les gouvernements de l’après guerre froide ont commencé à explorer de nouvelles stratégies économiques régionales d’intégration. A la différence de la CBI, créée d’abord pour des raisons géopolitiques, les nouvelles initiatives commerciales du gouvernement des Etats-Unis ont été menées principalement pour des raisons géoéconomiques, les Etats-Unis cherchant à se positionner favorablement dans l’économie mondiale.
La première incursion dirigée par Washington dans l’intégration économique de l’hémisphère est l’Initiative pour les Amériques, un programme d’aide, de libéralisation du commerce et d’ajustement structurel lancé par le gouvernement de George H. Bush.
Le pivot de l’intégration des Amériques devait être l’Accord de Libre-Echange Nord-Américain (ALENA), entré en vigueur en 1994. Construit sur l’accord de libre-échange entre les Etats-Unis et le Canada de 1988, l’ALENA a rassemblé des négociants et des investisseurs mexicains, états-uniens et canadiens dans une vaste zone de libre-échange qui a abaissé les tarifs douaniers pour encourager le commerce et les investissements des entreprises transfrontaliers.
Par la suite, la Zone de Libre-Echange des Amériques (ZLEA) est devenue l’initiative majeure du gouvernement de G.W. Bush. Le plan fut conçu initialement sous l’administration Clinton lors du premier Sommet des Amériques en 1994. Pourtant, les exigences du Brésil et d’autres pays que la ZLEA respecte davantage les besoins des pays les moins développés et qu’elle inclue la revendication de la réduction des subventions agricoles de la part des Etats-Unis, ont empêché les plans de Washington d’installer un accord commercial hémisphérique du type de l’ALENA.
L’échec de l’ALENA à respecter ses promesses de création d’emplois et de développement économique a rendu plus difficile pour le gouvernement des Etats-Unis de vendre son plan pour l’intégration économique hémisphérique. En 2005, la proposition de la ZLEA était morte, car les mouvements sociaux opposés au libre-échange et les gouvernements sceptiques ont intensifié leurs critiques du Consensus de Washington et des conceptions états-uniennes du libre-échange. Le plan original du gouvernement des Etats-Unis pour l’hémisphère (à l’exception de Cuba) s’était effondré - non seulement à cause des exigences croissantes de renégociations substantielles de l’accord, mais aussi à cause du rejet total de tout libre-échange hémisphérique par le Venezuela, qui voit dans ce traité une stratégie d’ « annexion » des Etats-Unis.
Les négociateurs états-uniens ont alors suivi une double stratégie : d’un côté, en tentant d’avancer sur l’accord régional, et, d’un autre, en négociant des accords bilatéraux (avec le Chili, le Panama, la Colombie, le Pérou et l’Uruguay) et sub-régionaux (avec l’Amérique centrale et une tentative ratée d’accord andin). Pendant tout ce temps, le gouvernement des Etats-Unis a avancé sa version du libre-échange au niveau mondial à travers des négociations intermittentes à l’OMC.
La victoire du Parti démocrate aux élections législatives de mi-mandat en novembre 2006 a totalement mis de côté l’agenda du gouvernement concernant le libre-échange dans les Amériques. Etant donnée la victoire de populistes économiques et opposés au libre-échange en 2006, des politiciens des deux partis reconnaissent que la question du libre-échange sera déterminante dans les élections futures et que celles-ci saperont la stratégie actuelle de faire avancer un programme libre-échangiste par des accords bilatéraux ou sous-régionaux.
Renouveau des initiatives latino-américaines
Dans les années 90, plusieurs des instigateurs de la substitution des importations, comme le Pacte andin et le Marché commun centraméricain, ont ressuscité. Mais, cette fois, il n’y a pas eu de négociations sur la substitution aux importations. Comme le Mercosur, constitué par le Brésil, l’Argentine, le Paraguay et l’Uruguay, les nouvelles unités d’intégration économique sous-régionales étaient fondées sur le concept de la promotion du libre-échange entre les nations associées et la création de plates-formes régionales pour l’insertion dans le marché mondial. Néanmoins, surtout dans le Mercosur, il y a un débat intense sur des formes alternatives d’intégration sous-régionale.
Trois pays - Cuba, le Venezuela et la Bolivie - rejettent toutes les initiatives d’intégration basée sur les principes du libre-échange. A la place, les trois rebelles sont en train de promouvoir l’Alternative Bolivarienne pour les Amériques (ALBA). Plutôt que de s’intégrer sur la base de la libéralisation du commerce, le Venezuela et Cuba, suivis par la Bolivie, considèrent que les questions sociales doivent être l’objectif des échanges économiques. Etant davantage une vision qu’un accord négocié, l’ALBA considère dix neuf questions d’intérêt commun, telles que l’énergie, l’éducation, les mouvements populaires et la dette. Jusque-ici, néanmoins, l’ALBA fonctionne presque totalement grâce à la distribution du pétrole vénézuélien bon marché en échange de services et de commodities de la part de Cuba et de la Bolivie. Comme en témoigne le nombre de fois que les Etats-Unis sont mentionnés dans les documents de l’ALBA et son nom même - par opposition à l’ALCA (ZLEA, en français) -, l’ALBA représente un projet politique anti-Etats-Unis. Au début de cette année, le Nicaragua a aussi rejoint l’ALBA, le président Daniel Ortega cherchant à nouer des liens plus étroits avec le Venezuela riche en pétrole.
En Amérique du Sud, l’intégration régionale affronte des moments d’incertitude. La Communauté Andine des Nations (CAN) a éclaté quand deux pays - la Colombie et le Pérou - ont signé des traités de libre-échange avec les Etats-Unis, entraînant le départ du Venezuela de l’union douanière (qui comprend également la Bolivie et l’Equateur) pour intégrer comme cinquième membre le Mercosur Le Venezuela s’est également retiré du forum G-3, n’y laissant que le Mexique et la Colombie.
Pendant ce temps, la mise en place de négociations sur le commerce et l’investissement entre l’Uruguay et Washington a sapé l’unité du Mercosur, étouffant les espoirs de création d’un bloc économique contre-hégémonique impulsant sa propre dynamique de développement indépendant d’accords de libre-échange avec les Etats-Unis et l’UE.
Une autre nouvelle initiative d’intégration, la Communauté Sud-américaine des Nations (CSN), dirigée par le Brésil, affronte également un futur incertain et divisé. Lors de sa réunion en 2006 en Bolivie, un grand nombre des divisions déjà présentes au Sommet des Amériques à Mar del Plata en 2006 sont réapparues, car les mouvements sociaux se sont opposés à toute notion d’intégration dirigée principalement par les élites économiques. Le Venezuela et la Bolivie ont également exprimé de fortes objections à tout plan d’intégration basé sur la libéralisation du commerce. Les fondateurs de la CSN avaient espéré que l’organisation régionale sud-américaine impulse non seulement des tarifs douaniers communs mais qu’elle aboutisse également à une union politique très semblable à l’UE, ce qui supposerait une monnaie, un passeport et un parlement communs. Pourtant, il sera difficile de mettre en oeuvre cette vision d’une union politico-économique de nations sud-américaines, étant données les divisions politiques aiguës qui divisent la région et l’incapacité du moindre sous-ensemble de nations à établir des règles communes pour le commerce intra-régional.
Lors du voyage du président Bush en Amérique latine en mars 2007, le thème du commerce n’était même pas à l’ordre du jour. Lors de ce voyage, le président des Etats-Unis a continué à insister sur le libre-échange comme unique moyen de développement, mais il ne préconisait déjà plus une alliance régionale de libre-échange. Incapable de garantir même l’approbation du Congrès sur des accords commerciaux déjà négociés et signés par son administration, Bush a apporté un message de bonne volonté et de « justice sociale » à la région dans une tentative désespérée pour miner l’influence croissante du président vénézuélien Hugo Chávez.
Le scepticisme croissant en Amérique latine et dans les Caraïbes sur le leadership des Etats-Unis et les avantages de son programme de libre-échange a créé un espace politique pour des leaderships alternatifs et pour de nouvelles politiques économiques. Plusieurs dirigeants latino-américains évoluent dans cet espace avec une série de politiques économiques - comme la nationalisation de l’énergie, la réforme agraire, l’augmentation des dépenses sociales, de même que les échanges de matières premières et de services - saluées par de nombreux secteurs sociaux. Dans le même temps, d’autres nations, comme le Chili et le Mexique, ont continué dans la voie de l’orthodoxie libre-échangiste.
Il est peu probable que les Etats-Unis puissent encore proposer un accord régional de libre-échange, mais il n’est pas certain que le nationalisme et le régionalisme résurgents en Amérique latine débouchent sur des systèmes économiques et politiques soutenables. L’accalmie des vents du commerce des Etats-Unis a laissé la région sans route de navigation claire mais avec l’opportunité de mettre le cap dans de nouvelles directions. Le défi est d’aller vers des solutions économiques et politiques plus autonomes en Amérique latine et dans les Caraïbes.
[1] [NDLR] Les préférences commerciales ont été prolongées de huit mois, suite à un accord de compromis entre démocrates et républicains du Congrès des Etats-Unis.
[2] [NDLR] Procédure d’urgence permettant au président des Etats-Unis de négocier des accords commerciaux avec d’autres nations, les membres du Congrès ne pouvant ensuite que les adopter ou les rejeter tels quels, sans possibilité d’amendements.
RISAL - Réseau d'information et de solidarité avec l'Amérique latine
URL: http://risal.collectifs.net/
Source : IRC Programas de las Américas (http://www.ircamericas.org/), avril 2007.
Traduction : Marie-José Cloiseau, pour le RISAL.
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